Inquadramento costituzionale dell’autonomia regionale
Quando parliamo di autonomia regionale, bisogna prendere in riferimento l’articolo 117 della Costituzione, che, dopo la riforma del titolo V della Costituzione avvenuta nel 2001, elenca una serie di materie nelle quali lo Stato e le Regioni detengono dei margini più o meno ampi di potestà amministrativa e legislativa.
L’articolo stabilisce un elenco di materie in cui lo Stato detiene la potestà amministrativa e legislativa “esclusiva” (cioè che solo lo Stato può legiferare e amministrare in quelle materie).
L’articolo elenca, altresì, una serie di materie cosiddette “concorrenti”, per le quali lo Stato determina i principi generali e le Regioni godono di un margine di potestà amministrativa e legislativa sulle discipline di dettaglio.
Infine, all’ultimo comma dell’articolo 117 (mai effettivamente attuato, a causa di una serie di sentenze della Corte Costituzionale che ne davano un’interpretazione restrittiva) la Costituzione istituisce quella che in dottrina è nota come “potestà residuale” delle Regioni.
Ciò prevede che, in tutte quelle materie non comprese nei precedenti elenchi di materie, le Regioni avrebbero una forma di potestà amministrativa e legislativa “esclusiva”, sulle quali, quindi, potrebbe legiferare sia sui principi generali della materia che sulla disciplina di dettaglio.
Un vessillo dell’autonomia regionale: l’autonomia differenziata
Per di più, la riforma costituzionale del 2001 ha introdotto, all’articolo 116 comma 3 della Costituzione, la cosiddetta “autonomia differenziata” delle regioni a statuto ordinario.
Essa consisterebbe nella facoltà, riconosciuta alle regioni a statuto ordinario, di fare richiesta di margini più ampi di autonomia per tutte le materie “concorrenti” (che diventerebbero de facto materie di potestà “esclusiva” delle regioni) e per tre importanti materie di potestà esclusiva dello Stato (che de facto diventerebbero materie “concorrenti”).
L’autonomia finanziaria e la Legge sul Federalismo fiscale
Alle regioni, ai sensi dell’articolo 119 della Costituzione, insieme alle “competenze” in ambito amministrativo e legislativo per specifiche materie è riconosciuta la cosiddetta “autonomia finanziaria” e l’autonomia “di entrata e di spesa” a tutti gli enti territoriali.
L’autonomia finanziaria, legata a doppio filo con quella amministrativa e legislativa, nonostante il tentativo di rafforzamento della legge sul “Federalismo fiscale” (L. n. 42/2009), non è mai stata pienamente raggiunta a causa di contingenze molto pesanti susseguitesi negli ultimi anni.
La crisi economica e relative politiche di austerity, la scarsa volontà politica dei governi insediatisi dopo il 2009, la pandemia da Covid-19 che ha spinto inevitabilmente la gestione della cosa pubblica sempre più verso un accentramento statale e, sorpattutto la divisione interna delle forze parlamentari hanno impedito concretamente la riapertura del dibattito sul tema.
La suddetta legge ha abolito il criterio della spesa storica e ha istituito dei parametri standard di spesa per le funzioni amministrative ordinarie applicabili su tutto il territorio nazionale. Per di più, ha introdotto principi sul “Federalismo Fiscale” che miravano ad un ampliamento reale della potestà impositiva delle Regioni (potere di imporre tributi propri), previa legge statale o regionale. Infine, ha abolito il sistema dei trasferimenti statali e di quelli con vincolo di destinazione (già precedentemente ridotti).
Le fonti finanziarie delle Regioni e l’autonomia differenziata viste oggi
Le attuali fonti finanziarie delle Regioni a statuto ordinario sono: tributi propri (come l’IRAP, la tassa per il diritto allo studio universitario, la tassa automobilistica regionale, tributo speciale per depositi in discarica di rifiuti solidi), addizionale regionale sull’IRPEF, compartecipazione regionale all’IVA, altri contributi speciali territoriali per finalità determinate e, infine, i fondi strutturali europei per le aree meno sviluppate del paese.
La concessione di “forme e condizioni particolari di autonomia” alle regioni a statuto ordinario, previste dal terzo comma dell’articolo 116 della Costituzione (autonomia differenziata), per ora non è mai stata attuata, anche a causa delle grandi differenze economiche e sociali tra le regioni, che rendono particolarmente delicata, e potenzialmente dannosa, l’approvazione di leggi che virano in questa direzione.
Infatti, questo sistema sarebbe molto vantaggioso per le Regioni più “ricche” rispetto a quelle più “povere”, ovvero per quelle con maggiore capacità fiscale rispetto a quelle con una bassissima capacità fiscale.
L’autonomia finanziaria e di spesa: l’autonomia regionale secondo Calderoli
Un altro punto al centro delle contestazioni, palesato da Paolo Balduzzi, docente di economia, è che nel disegno di legge non sia richiesto alle regioni di avere “i conti in ordine” o di non essere stata “commissariata in precedenza per la gestione delle materie di cui fa richiesta”. Osservazione corretta e condivisibile, dal punto di vista di chi scrive, ma limitatamente a quest’ultima parte.
Bisogna sempre tenere a mente che, ai sensi dell’articolo 119.7 della Costituzione, le regioni e gli enti locali non possono ricorrere all’indebitamento per l’esercizio ordinario delle proprie funzioni (l’indebitamento è ammesso solo per finanziare spese d’investimento).
La Costituzione vieta la garanzia dello Stato sui prestiti contratti dalle Regioni e dagli enti locali, secondo il principio di responsabilità dell’ente. Oltre il più recente patto di stabilità europeo sul divieto di disavanzi pubblici eccessivi, c’è anche una sentenza della Corte costituzionale, la Sent. C.C. 417/2005, secondo cui il legislatore statale può imporre agli enti autonomi dei vincoli di bilancio ma limitatamente alla disciplina di principio e non sulle singole voci di spesa.
Inoltre, il disegno di legge non determina nemmeno le modalità di attivazione della richiesta di autonomia differenziata. Dunque viene lasciato al governo il compito di elaborare l’intesa tra Stato e regione.
Infine, nella proposta targata “Calderoli” il Parlamento non avrebbe alcuna voce in merito, poiché il governo dovrebbe presentare alle camere solo un d.d.l. per approvare l’intesa Stato-regione, sul quale i parlamentari non potrebbero proporre emendamenti o modifiche, esautorando de facto l’organo legislativo.
Critiche al Disegno di legge “Calderoli” e la grande incognita dei L.e.p.
Il d.d.l. “Calderoli” è stato fortemente criticato non solo da esimi costituzionalisti ma anche da economisti e sociologi. Gli studiosi ne contestano soprattutto i possibili effetti sociali negativi che potrebbe avere l’autonomia differenziata e un federalismo fiscale forte. Questi ultimi provocherebbero un aumento delle disuguaglianze tra le regioni del Nord e quelle del Centro-Sud.
Uno dei punti più contestati della proposta, infatti, è quello relativo al finanziamento dei livelli essenziali di prestazione (L.e.p.) che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale e che la Costituzione pone a tutela effettiva dei “diritti civili e sociali” dei cittadini.
L’entità di questi finanziamenti vincolati andrebbe stabilita prima dell’approvazione dell’autonomia differenziata alle regioni che ne facciano richiesta, in modo da aver ben chiaro l’ammontare delle risorse necessarie per ogni regione richiedente.
Il d.d.l. dà un anno di tempo al governo per decidere i livelli essenziali delle prestazioni, ma comunque le regioni sarebbero autorizzate a formulare un’intesa anche senza nessuna norma sui L.e.p., distribuendo così i finanziamenti in base alla spesa storica della regione nella materia in cui chiede l’autonomia.
Ed è questo il punto, perché questa manovra, in nome dell’autonomia regionale, assicurerebbe maggiori finanziamenti alle regioni del Nord, in quanto hanno più risorse e una spesa storica più alta, e meno a quelle del Sud, dove ci sono meno risorse e quindi una spesa storica più bassa.
Il direttore del centro di ricerca Svimez sul divario regionale, Luca Bianchi, ha criticato il d.d.l. “Calderoli” sostenendo come l’attesa ventennale per la definizione dei L.e.p. abbia di fatto “cristallizzato i divari dei servizi nel nostro paese”.
Inoltre, sempre secondo il direttore, l’autonomia colpirebbe gravemente il sistema scolastico nazionale con “un vero processo separatista” in cui si avrebbero “programmi diversi a livello regionale, sistemi di reclutamento territoriale e funzionamenti differenziati”.
Il punto di vista di chi scrive
Risulta chiaro che l’autonomia finanziaria, amministrativa e legislativa delle regioni e degli enti locali indicata in Costituzione vada portata a termine. Questo perché ne vale della qualità stessa dei livelli essenziali delle prestazioni e del pieno rispetto del principio del decentramento amministrativo (Art. 5 Cost.) e del principio di sussidiarietà (L. 59/1997 – Legge “Bassanini”), adeguatezza e differenziazione.
Siamo però anche molto stanchi di avere sanità ed istruzione (due pilastri del welfare), a cui si ricollegano infrastrutture e trasporti, ridotti in condizioni pietose in tutto il Centro-Sud. E siamo stanchi dello strozzamento fiscale delle micro e piccole imprese del Mezzogiorno che devono fare i conti con la concorrenza spietata delle Big Tech e delle multinazionali.
La soluzione non può di certo essere l’accentramento delle potestà amministrative, legislative e finanziarie nelle mani dello Stato, facendo un passo indietro di 40 anni nell’autonomia regionale.
La soluzione sicuramente dovrebbe guardare con positività alle forme intermedie di autonomia delle regioni, già in Costituzione, e a forme corrette di autonomia amministrativa e legislativa delle regioni e degli enti locali.
Ma questo non senza la reintroduzione di fondi perequativi di trasferimento Stato-autonomie locali, con vincoli ampi di destinazione (Sanità, Istruzione, Infrastrutture e Trasporti), sulla base di un calcolo annuo dei valori pro capite di conservazione dei L.e.p. determinati su base nazionale. Tutto ciò, premettendo la definitiva abolizione del principio del precedente vincolante (storicità di bilancio), e monitorando annualmente le variazioni dei tassi di inflazione.
A questo potrebbe aggiungersi anche la revisione dei meccanismi di compartecipazione regionale all’Imposta sul Valore Aggiunto, conformandola al principio di progressività sancito dall’Art. 53 della Costituzione e agganciandola ai disequilibri del Prodotto interno lordo sul piano inter-regionale.
Conclusioni
Se siano o meno le misure giuste, non possiamo saperlo. Rimane il fatto che lo Stato dovrà necessariamente assicurare maggior eguaglianza sostanziale dei cittadini, preservando il welfare state, tutelando la competitività degli esercenti e delle imprese del Centro-Sud e assicurando livelli essenziali delle prestazioni eque e competitive su tutto il territorio nazionale, senza sacrificare l’autonomia legittima delle regioni e degli enti locali.
In gioco c’è la tenuta sociale ed economica del Paese.
Alessio Costanzo Fedele per Questione Civile
Bibliografia
Giovanni Tarli Barberi e Paolo Caretti, “Diritto Regionale”, Ed. V, Giappichelli Editore, 2019
Sitografia
www.camera.it
www.ilsole24ore.com
www.repubblica.it
www.wired.it
www.cortecostituzionale.it
