Il fallimento della Seconda Repubblica: dal Mattarellum al Rosatellum, dalle riforme di Renzi al governo Draghi, la parabola di un sistema sospeso tra crisi ricorrenti e tentativi di riforma
La rubrica dal titolo I sistemi politici italiani: dal 1861 ad oggi, attraverso i due numeri precedenti del 2023 e del 2024, ha voluto ripercorrere le principali fasi storiche dell’evoluzione del sistema politico dell’Italia unitaria utilizzando la lente di analisi propria della politologia classica.
“I sistemi politici italiani: dal 1861 ad oggi”
– N. 3
Questo è il terzo numero della Rubrica di Area dal titolo “I sistemi politici italiani: dal 1861 ad oggi”, appartenente alla Macroarea di Politica ed Economia
Nelle puntate precedenti
Nel primo articolo della rubrica (Leggi qui) vengono descritti i cinque sistemi politici che si sono susseguiti nella storia italiana: il primo (1861-1915) era dominato dal trasformismo e dalla mancanza di una chiara distinzione tra destra e sinistra; il secondo sistema (fino all’avvento del Fascismo) vedeva l’ingresso dei partiti di massa e dell’instabilità governativa nella politica nazionale; il terzo sistema (fino allo scandalo Tangentopoli) era caratterizzato dalla cosiddetta Repubblica dei partiti o Partitocrazia, in cui la Democrazia Cristiana svolgeva il ruolo di core-party e il sistema di governo si trasformò da programmatico a spartitorio; il quarto sistema (1992-2011) veniva definito come transizione incompiuta; il sistema dal 2013 al 2022 fu segnato segnato sicuramente dal tripolarismo, dalla frammentazione partitica e dall’instabilità politica. In questo articolo si sottolinea come l’Italia risulterebbe classificabile come una democrazia second comer, ossia con una mancanza di alternanza di governo dovuta a fratture culturali storiche.
Nel secondo articolo (Leggi qui) vengono esaminate le ragioni dell’instabilità governativa italiana partendo proprio dall’esperienza della monarchia costituzionale (Statuto Albertino), sottolineandone le differenze fondamentali rispetto al modello inglese (come la mancanza di un’indipendenza della magistratura e di una chiara distinzione tra maggioranza e opposizione), elementi, questi, che hanno portato al fenomeno del trasformismo e hanno reso il sistema politico italiano non competitivo. Nell’articolo viene sottolineato come l’avvento del Fascismo abbia ulteriormente indebolito la cultura liberale italiana, già debole, mentre la successiva esperienza repubblicana ereditò una cultura politica clientelare e partitocratica, dominata dalle subculture cattolica (Democrazia Cristiana) e social-comunista (Partito Comunista Italiano), che, pur aderendo formalmente alla democrazia, avevano una visione della politica orientata a plasmare la società secondo le proprie ideologie, portando a un sistema consociativo imperfetto e alla partitocrazia, rendendo il sistema politico italiano stagnante e ingovernabile per i primi quarant’anni di vita repubblicana.
La Seconda Repubblica: orizzonte concreto o instabilità istituzionalizzata?
È noto che, nel caso italiano, non è del tutto corretto parlare di Prima e Seconda Repubblica, dal momento che non si è mai verificato un mutamento dell’assetto politico-istituzionale del Paese così radicale da giustificare questa denominazione, ormai comunque entrata nel linguaggio comune di osservatori, giornalisti e studiosi. Nell’arco di otto legislature che hanno contraddistinto questa seconda fase della vita repubblicana, a mutare sono stati, da un lato, il sistema elettorale (modificato per tre volte, con la legge Mattarella, la legge Calderoli e la legge Rosato, oltre al caso dell’Italicum, mai applicato a causa della pronuncia della Corte Costituzionale) e, dall’altro, il sistema partitico, sia nella sua composizione, ossia i soggetti politici che ne fanno parte, sia nelle sue dinamiche, cioè nei tratti caratteristici del confronto elettorale.
Proprio per questo, la Seconda Repubblica viene descritta come un processo rimasto incompiuto. In questo senso, essa ha rappresentato una finestra di opportunità che il Paese ha attraversato senza però conseguire risultati stabili, ritrovandosi a tornare al punto di partenza. Se si considera poi che il bipolarismo sperimentato nella lunga transizione tra il 1994 e il 2011, con tutti i suoi limiti, primo fra tutti l’incapacità di dare vita a governi stabili e coesi, appartiene ormai al passato, questa sensazione di un “eterno ritorno” appare ancora più tangibile.
L’instabilità di governo italiana è studiata come caso emblematico: dal 1948 si sono susseguiti 67 governi, con una durata media di circa 414 giorni (13,5 mesi). Nello stesso periodo la Germania ha avuto solo 4 cancellieri, contro 29 presidenti del Consiglio italiani. Questo continuo avvicendarsi impedisce politiche pubbliche coerenti, favorendo scelte di breve respiro, riforme strutturali rinviate e una cronica incapacità di programmazione a lungo termine, con effetti negativi su credibilità internazionale, crescita economica del Paese e, soprattutto, politiche a sostegno delle nuove generazioni.
Perché la transizione dalla Prima alla Seconda Repubblica è rimasta incompiuta
L’espressione Seconda Repubblica nasce nel linguaggio giornalistico dei primi anni Novanta, dopo Tangentopoli e Mani Pulite, che travolsero i partiti della Prima Repubblica (Democrazia Cristiana e Partito Socialista Italiano). La nuova legge elettorale del 1993 chiamata Mattarellum e la conseguente svolta maggioritaria alimentarono l’idea di una cesura epocale, mai però sancita da riforme istituzionali.
La causa principale va ricercata nell’assoluta incapacità degli attori politici che avrebbero dovuto esserne i protagonisti, i partiti quindi, di condurre in porto una riforma istituzionale capace di rendere davvero funzionale la nostra democrazia. Nonostante questa incapacità, il sistema politico non è rimasto statico: sono infatti intervenuti diversi mutamenti, primo fra tutti il continuo rinnovarsi dell’offerta politica per effetto della nascita di nuove formazioni partitiche.
Queste ultime, tuttavia, non hanno saputo raccogliere fino in fondo la sfida di costruire una democrazia realmente competitiva e basata sull’alternanza: lo dimostra il fatto che già nel 2006, terminate tre consultazioni elettorali svolte con la legge Mattarella, un sistema maggioritario a turno unico in collegi uninominali, corretto da una quota proporzionale, si passi con la riforma Calderoli, chiamata provocatoriamente Porcellum, a un sistema proporzionale corretto da un premio di maggioranza (attribuito con modalità diverse tra Camera e Senato). Il nome nasce da un’autodefinizione dello stesso Roberto Calderoli, che nel 2005 definì la propria legge elettorale una porcata. Da quell’espressione il politologo Giovanni Sartori coniò il termine latineggiante Porcellum, sul modello di Mattarellum, per criticarne le liste bloccate e l’assenza di preferenze.
Il declino del bipolarismo imperfetto durante la Seconda Repubblica
È questo il momento in cui inizia il declino del cosiddetto bipolarismo imperfetto, che pure aveva reso possibile l’alternanza fra esecutivi di centro-destra e di centro-sinistra. Da quel momento il percorso appare segnato, e anche il tentativo estremo del governo Renzi, nel 2015, di salvare una competizione di stampo bipolare, attraverso l’introduzione dell’Italicum (maggioritario a doppio turno con premio assegnato alla lista), si rivela un fallimento. L’Italicum è stato approvato definitivamente dalla Camera dei Deputati il 4 maggio 2015, con voto di fiducia, ma non è mai stato effettivamente utilizzato per un’elezione: la Corte Costituzionale, con una sentenza del gennaio 2017, ne dichiarò l’illegittimità di alcune parti, di fatto rendendolo inapplicabile prima che potesse essere sperimentato alle urne.
Identica sorte toccò alla riforma costituzionale Renzi-Boschi che, insieme alla nuova legge elettorale, avrebbe dovuto, nelle intenzioni dei promotori, garantire maggioranze di governo più solide e un iter legislativo meno vulnerabile ai veti incrociati delle forze politiche. Sarebbe proprio con l’esito negativo del referendum costituzionale del 4 dicembre 2016 che, secondo Luciano Mario Fasano e Nicolò Addario, si sarebbe chiusa definitivamente la finestra di opportunità aperta dalla cosiddetta Seconda Repubblica.
Le responsabilità dei partiti
Il passaggio dalla Prima alla Seconda Repubblica non è andato a buon fine proprio perché i partiti hanno scelto di coltivare una condizione di incertezza permanente invece che investire in una riforma di sistema orientata all’interesse generale del Paese, riforma che avrebbe però comportato per loro un rischio maggiore in termini di capacità di condizionare le decisioni, anche stando all’opposizione. Il ragionamento riporta così ai limiti strutturali del sistema politico italiano richiamati in apertura, a partire dal mancato riconoscimento, da parte delle classi dirigenti, del diritto di opposizione come valore da tutelare consapevolmente. Si tratta di limiti che, guardando in prospettiva, si configurano come una pesante eredità del passato e un vincolo difficile da rimuovere per il futuro.
A questa causa principale se ne affiancano altre, tra le quali merita di essere richiamata la persistenza di un legame fra sfera politica ed economica ancora fortemente segnato da logiche distributive. Da una parte continuava a operare il meccanismo dello scambio, grazie al quale gli imprenditori privati ottenevano l’accesso a un mercato protetto di opere pubbliche e appalti in cambio del finanziamento, non di rado non dichiarato, dei partiti. Dall’altra, si riproponevano gli stessi governi di partito dediti alla spartizione tipici della Prima Repubblica, sebbene la minore disponibilità di risorse pubbliche, dovuta al perseguimento (mai davvero completato) dei parametri di Maastricht, rendesse tale spartizione sempre più marginale, ridotta cioè a un gioco di veti reciproci. In questo contesto, la marcata commistione tra politica e società civile, non avendo trovato nelle trasformazioni del sistema partitico le condizioni per essere superata, continuava a rappresentare un tratto peculiare dell’arretratezza del sistema Paese.
Le sette congiunture critiche
Le sette congiunture critiche considerate dagli studiosi di cui sopra, dovrebbero essere lette come autentiche occasioni mancate. Con questo si intendono momenti di svolta in cui gli eventi avrebbero potuto imboccare una strada diversa, orientando il sistema politico verso un modello di sviluppo più vicino a quello delle democrazie occidentali consolidate ed efficienti. Invece, in ciascuno di questi passaggi, si è imboccata la direzione opposta.
Queste sette congiunture sono: il trasformismo (1874-1887); l’ascesa del fascismo (1919-1924); la formazione e il consolidamento istituzionale della cosiddetta Repubblica dei partiti (1946-1953); la fase del primo governo di Centro-sinistra (1963-1968); Tangentopoli e il tramonto dei partiti della Prima Repubblica (1992-1994); la discesa in campo di Silvio Berlusconi e il mancato successo nel dare vita a un grande partito liberal-democratico (1994-1996); lo sconvolgimento elettorale del 2013 e il naufragio della riforma costituzionale (2013-2016). Si tratta, a tutti gli effetti, di veri spartiacque, di cesure storico-politiche che tracciano l’orizzonte evolutivo e le fasi di sviluppo del sistema politico italiano.
Tali momenti vanno interpretati come come effetti emergenti, dunque non voluti, che si manifestano quando il conflitto politico assume la forma di biforcazioni traumatiche, generate nel momento in cui la sfera politica diventa il luogo in cui si concentrano le contraddizioni prodotte dalla trasformazione della società. È infatti la società, mutando, a imporre il cambiamento delle forme della politica.
Nel caso italiano, le sette congiunture critiche individuate costituiscono le tappe di un cammino evolutivo fragile e mai completato, in cui la scelta ricade sistematicamente sulla forma di adattamento meno permeabile alla modernità. Il susseguirsi di queste sette congiunture critiche ha condotto a un sistema politico sempre più lontano da un modello di democrazia realmente funzionante.
L’ultimo sistema politico prima della XIX legislatura: l’istituzionalizzazione della crisi politica
Non era affatto agevole, in questa fase, individuare le strade ancora praticabili per uscire dalla condizione di instabilità permanente che caratterizzava il sistema politico e partitico italiano. L’ultima finestra di opportunità disponibile prima del 2022 era stata quella legata al referendum sulla riforma costituzionale Renzi-Boschi che, insieme alla riforma elettorale (l’Italicum), avrebbe potuto dare vita a un sistema politico capace di produrre governi più stabili e coesi, meno vulnerabili al potere di veto delle forze parlamentari e più agile nel proprio iter legislativo.
Nessuna riforma costituzionale può dirsi perfetta, e anche quella riforma non era esente da difetti. Rappresentava tuttavia, in un quadro politico particolarmente frammentato e instabile, un tentativo di superare alcuni vizi originari della politica italiana. Non a caso quel percorso riformatore aveva preso avvio dopo l’inedita rielezione al Quirinale di Giorgio Napolitano, conseguenza dell’incapacità delle forze politiche di individuare una soluzione alternativa per la Presidenza della Repubblica, e a seguito dell’impegno assunto dalle forze presenti in Parlamento nei confronti dello stesso Capo dello Stato di portare avanti le riforme istituzionali ed elettorali ritenute necessarie per ammodernare il sistema.
Con la sconfitta di quella riforma nel referendum costituzionale del 4 dicembre 2016 e con la sentenza della Corte Costituzionale del 2017, che dichiarò l’illegittimità di parti dell’Italicum, la via delle riforme istituzionali si interruppe. Non in modo definitivo, certo, ma sarebbe rimasta bloccata per diversi anni. Quanti, all’epoca, avevano sostenuto che in pochi mesi si sarebbe potuto raggiungere un accordo sulla riforma della Costituzione uscirono di scena in modo piuttosto imbarazzante.
L’intensità del periodo 2018-2022
Il quadriennio 2018-2022 si rivelò denso di passaggi che, letti a posteriori, si possono interpretare come un intreccio fra dinamiche di crisi e tentativi di regolarizzazione del sistema. Il governo Lega-Movimento 5 Stelle, nato dalle elezioni del 2018, attraversò una litigiosità interna sempre più inconcludente, che sfociò nell’agosto 2019 nella rottura della maggioranza giallo-verde, quando Matteo Salvini ne decretò la fine ritirando il sostegno della Lega all’esecutivo guidato da Giuseppe Conte. Da quella crisi nacque, il 5 settembre 2019, il governo Conte II, sorretto da una nuova maggioranza fra Movimento 5 Stelle, Partito Democratico e Liberi e Uguali (cui si sarebbe aggiunta di lì a poco Italia Viva): un cambio di alleanza che, più che risolvere l’instabilità di fondo, ne spostava semplicemente il baricentro.
A complicare ulteriormente il quadro sopraggiunse, nel 2020, l’emergenza sanitaria della pandemia da Covid-19, che impose al Paese una gestione straordinaria della crisi economica e sociale e, di fatto, sospese temporaneamente le consuete logiche del conflitto partitico in nome dell’unità nazionale di fronte all’emergenza. Fu però una tregua solo apparente: le tensioni nella maggioranza si riaccesero all’inizio del 2021, quando il ritiro dei ministri di Italia Viva aprì una nuova crisi di governo, culminata nelle dimissioni di Giuseppe Conte il 26 gennaio 2021.
Il 13 febbraio 2021 giurò il governo Draghi, un esecutivo di unità nazionale sostenuto da una maggioranza parlamentare pressoché totale, con la sola eccezione di Fratelli d’Italia, che scelse l’opposizione. Anche in questo caso il sistema politico e dei partiti si mostrava incapace, con le proprie forze e i propri meccanismi ordinari, di garantire stabilità di governo, ricorrendo per la seconda volta in pochi anni a un esecutivo tecnico guidato da una figura estranea alla competizione partitica.
Conclusioni
Questa sequenza di eventi può essere letta come una nuova, potenziale congiuntura critica del nostro sistema politico, un possibile ulteriore spartiacque storico che si affianca ai sette già individuati: una fase in cui elementi di crisi acuta e tentativi di regolarizzazione forzata si intrecciano senza che, in quel momento, fosse possibile stabilire con certezza verso quale forma di adattamento il sistema fosse effettivamente destinato.
In questo periodo, comunque, non si intravedevano soluzioni o vie d’uscita immediate: né sul fronte delle riforme istituzionali e della legge elettorale, né rispetto alle strategie che i partiti avrebbero potuto adottare per rendere più efficace l’azione di maggioranza e opposizione. Allo stesso tempo, un’eventuale crisi di governo capace di interrompere anticipatamente la legislatura, restituendo agli elettori la scelta di una nuova maggioranza attraverso le urne, non appariva una soluzione in grado di superare davvero i problemi strutturali del Paese, ma anzi, alimentava la paura di una crisi ancora più grave del sistema dovuta al sempre crescente sostegno elettorale per le compagini conservatrici di destra. In particolare, Fratelli d’Italia era indiscutibilmente da considerarsi la novità assoluta dello scenario politico italiano, guidato da Giorgia Meloni, la prima donna a guidare un partito, a capo della compagine più conservatrice e nazionalista della storia della Repubblica fino a quel momento.
Il sistema politico sembrava essere entrato in una fase di fossilizzazione inesorabile, il cui tratto distintivo, come si osservava allora, pareva ormai essere la vera e propria istituzionalizzazione dell’instabilità. La politica avrebbe trovato, come sempre accade, le proprie forme di adattamento; ma che tale adattamento potesse funzionare o permettere di superare i limiti strutturali del sistema politico italiano, restava ancora un enigma.
Alessio Costanzo Fedele per Questione Civile
Fonti:
Bonini, F., Ornaghi, L. e A. Spiri (a cura di), La seconda Repubblica. Origini e aporie dell’Italia bipolare, Rubbettino, Soveria Mannelli, 2021;
Guarnieri, C., Giustizia e politica. I nodi della Seconda Repubblica, Il Mulino, 2003;
Sartori, G., Seconda Repubblica? Si’, Ma Bene, Rizzoli, 1992;
Addario, N. e L. M. Fasano, Il sistema politico italiano. Origini, evoluzione e struttura, Editori Laterza, 2019;
Bartolini, S., Partiti politici e sistemi di partito, www.treccani.it, 1992;
www.ilpost.it
pagellapolitica.it
